Pełnomocnictwo w postępowaniu publicznym

Spis treści:

1. Podstawowe regulacje dotyczące pełnomocnictwa
2. Rodzaj i treść pełnomocnictwa
3. Nie tylko rodzaj
4. Forma
5. Pełnomocnictwo w „postępowaniach unijnych”

W sytuacji gdy wykonawca nie działa osobiście lub przez swoich przedstawicieli ustawowych, skuteczność ubiegania się o udzielenie zamówienia musi zapewnić poprzez właściwe umocowanie osoby reprezentującej.

Wykazanie umocowania osoby reprezentującej wykonawcę w postępowaniu o zamówienie publiczne wymaga w każdym przypadku posłużenia się pełnomocnictwem. Skrupulatność i rzetelność jego przygotowania jest gwarantem skuteczności ubiegania się o zamówienie i przeciwdziała eliminacji wykonawcy z postępowania.

Udzielenie pełnomocnictwa to przykład jednostronnej czynności prawnej dokonywanej przez reprezentowanego (mocodawcę). To czynność upoważniająca, w następstwie której w zakresie wynikającym z udzielonego pełnomocnictwa osoba umocowana uzyskuje kompetencje do działania w imieniu mocodawcy. W konsekwencji skutki czynności podejmowanych przez tę osobę w granicach udzielonego w taki sposób umocowania wywołują bezpośredni wpływ na mocodawcę – tak jakby działał osobiście.

Pełnomocnictwo powinno być przedłożone wraz z wykonaniem pierwszej czynności, do której upoważnia. Właściwe ustanowienie pełnomocnika, tj. udzielenie pełnomocnictwa, którego rodzaj, treść i forma oraz moment udzielania nie będą przyczynkiem do podważenia czynności dokonywanych przez pełnomocnika, jest kluczowe w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Należy bowiem mieć na względzie, że czynności wykonawcy w takim postępowaniu – poczynając od złożenia oferty – są również jednostronnymi czynnościami prawnymi, do których znajdzie zastosowanie art. 104 kodeksu cywilnego (dalej: kc) zdanie pierwsze, wprowadzający rygor bezwzględnej nieważności jednostronnej czynności prawnej dokonanej bez umocowania albo z przekroczeniem tego umocowania. W tym kontekście warto jednak zaznaczyć, że w przeciwieństwie do reguł ogólnych wynikających z kc przy nieprawidłowym umocowaniu w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie znajdzie zastosowania reguła stanowiona w zdaniu drugim art. 104 kc mówiąca o zgodzie adresata (w zamówieniach publicznych – zamawiającego) takiej jednostronnej czynności prawnej na działanie bez umocowania.

Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp) jednak poza ogólnie sformułowanym wymogiem ustanowienia pełnomocnika w przypadku wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia nie regulują szczegółowo kwestii pełnomocnictw wymaganych do czynności w takim postępowaniu [1]. I to pomimo tak poważnego negatywnego skutku uznania finalnie pełnomocnictwa za nieprawidłowe, błędne lub niepotwierdzające należytego umocowania osoby do działania w imieniu wykonawcy. W związku z tym poprzez odesłanie z art. 8 ust. 1 pzp bezpośrednie zastosowanie znajdą tu przepisy kodeksu cywilnego.

Podstawowe regulacje dotyczące pełnomocnictwa

Zanim zostaną prześledzone kluczowe w mojej ocenie determinanty uznania pełnomocnictwa za skuteczne, warto zebrać i przypomnieć fundamentalne dla omawianego tematu regulacje prawne. Należą do nich:

1. Artykuł 8 ust. 1 pzp, w myśl którego przy braku innego (odrębnego) uregulowania danej kwestii w przepisach pzp do czynności podejmowanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stosuje się przepisy kc.
2. Artykuł 63 ust. 1 i 2 pzp, dotyczący formy wymaganej dla złożenia oferty. Zgodnie z jego przepisami [2]:
   • w postępowaniu o udzielenie zamówienia o wartości równej bądź wyższej od tzw. progu unijnego wymagane jest, pod rygorem nieważności, zachowanie formy elektronicznej oferty;
   • w postępowaniu o udzielenie zamówienia poniżej ww. progu, pod tym samym rygorem uznania oferty za nieważną z mocy prawa, wymagane jest złożenie oferty w formie elektronicznej albo w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
3. Artykuł 781 § 1 kc, który dla zachowania formy elektronicznej wymaga złożenia oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenia go kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
4. Artykuł 781 § 2 kc, który w skutkach prawnych zrównuje formę elektroniczną z formą pisemną.
5. Artykuł 99 § 1 kc, zgodnie z którym, gdy do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do jej dokonania musi być udzielone w tej samej formie.
6. Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów i komunikacji [3]), gdzie wskazano postać elektroniczną jako właściwą dla sporządzenia pełnomocnictwa.
7. Paragraf 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że pełnomocnictwo przekazuje się w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a w postępowaniach poniżej progów unijnych – kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
8. Paragraf 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym pełnomocnictwo sporządzone w postaci papierowej i opatrzone własnoręcznym podpisem przekazuje się jako cyfrowe odwzorowanie (kopia elektroniczna) tego dokumentu opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (w postępowaniach poniżej progów unijnych również podpisem zaufanym lub osobistym) poświadczającym zgodność tego cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej.
9. Paragraf 7 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, które regulują krąg podmiotów uprawnionych do dokonywania rzeczonego poświadczenia. W przypadku pełnomocnictwa są to: mocodawca/mocodawcy (reguła podstawowa) albo notariusz (alternatywa reguły podstawowej).

Poświadczenie dokonane przez osobę umocowaną (pełnomocnika) skutkuje nieważnością pełnomocnictwa przedłożonego jako cyfrowe odwzorowanie dokumentu sporządzonego w postaci papierowej. Potwierdzenie niedopuszczalności takiego działania znajdziemy chociażby w wyroku z 22 lutego 2024 r. (KIO 334/24), w którym Izba, odwołując się do rozporządzenia w sprawie dokumentów i komunikacji, zaznaczyła: „Wykonawca składając skan pełnomocnictwa, powinien złożyć go poświadczony za zgodność z oryginałem podpisem elektronicznym przez mocodawcę, a nie przyjmującego umocowanie. Ewentualnie pełnomocnictwo powinno zostać podpisane elektronicznie przez osoby udzielające pełnomocnictwa i złożone w postaci elektronicznej”.

Rodzaj i treść pełnomocnictwa

W obrocie cywilnoprawnym wyróżnia się trzy rodzaje pełnomocnictw: ogólne, rodzajowe oraz szczególne. Różnice między tymi pełnomocnictwami sprowadzają się do zakresu umocowania:

• pełnomocnictwo ogólne – upoważnia do dokonywania wszystkich czynności w granicach zwykłego zarządu;
• pełnomocnictwo rodzajowe – upoważnia do dokonywania czynności w określonych sprawach/określonej kategorii spraw (czynności określonego rodzaju/gatunku);
• pełnomocnictwo szczególne – upoważnia do dokonania jednej konkretnej czynności w konkretnej sprawie (w konkretnym postępowaniu o zamówienie publiczne).

Odpowiedzi na pytanie o rodzaj pełnomocnictwa właściwy w postępowaniu o zamówienie publiczne próżno szukać w przepisach pzp i kc. Pojęcie „zwykłego zarządu” nie zostało nigdzie zdefiniowane, a ustalenie jego granic dokonywane jest w konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności faktycznych. Jednocześnie składy orzekające KIO mają rozbieżne podejście do pełnomocnictwa ogólnego jako wystarczającego. W tej sytuacji, posiłkując się również przepisem art. 58 ust. 2 pzp – który od wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia wymaga ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu albo do reprezentowania w postępowaniu i zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego (w mojej opinii taki zakres umocowania należałoby dla porządku odnieść też do pełnomocnika wykonawcy samodzielnie składającego ofertę) – można wysnuć wniosek, że posługiwanie się w postępowaniu o zamówienie publiczne pełnomocnictwem ogólnym niesie za sobą zbyt duże ryzyko uznania go za niewystarczające dla skutecznego ubiegania się o udzielenie zamówienia. Najbezpieczniejsze w tym wypadku będzie pełnomocnictwo rodzajowe.

Ryzyko pełnomocnictwa ogólnego

Ocena skuteczności pełnomocnictwa ogólnego będzie zależna od stwierdzenia, czy złożenie oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia mieści się w granicach, czy też nie, zwykłego zarządu. Za czynności nim objęte przyjmuje się generalnie czynności niezbędne do utrzymania określonego majątku, związane z bieżącym funkcjonowaniem oraz charakterem i zakresem prowadzonej działalności. Choć – o czym już wspomniano – szereg składów orzekających uznaje pełnomocnictwo ogólne za wystarczające do złożenia oferty (np. wyroki: KIO 762/22, KIO 3434/22, KIO 3929/25), to może się też zdarzyć, że pełnomocnictwo takie zostanie potraktowane jako niewystarczające (tak np. wyrok KIO 540/22).

Tymczasem pełnomocnictwo rodzajowe bezsprzecznie eliminuje przedstawione dylematy. Będzie też najbardziej uniwersalnym pełnomocnictwem, możliwym do „wykorzystania” w różnych postępowaniach o udzielenie zamówień. Nie wymaga ono bowiem identyfikacji konkretnego postępowania.

Moim zdaniem zatem optymalnym rozwiązaniem jest ujęcie w treści pełnomocnictwa wskazania dotyczącego reprezentacji w postępowaniach o zamówienia publiczne wraz z przykładowym katalogiem czynności, do których wykonania pełnomocnik ma być umocowany. Im większa precyzja w określeniu zakresu umocowania, tym mniejsze ryzyko podważenia takiego pełnomocnictwa jako wadliwego.

Bez wątpliwości przy konsorcjum

O ile właściwy rodzaj pełnomocnictwa udzielanego przez wykonawcę samodzielnie ubiegającego się o udzielenie zamówienia może nastręczać wątpliwości, o tyle wydaje się, że w przypadku wykonawców składających ofertę wspólną art. 58 ust. 2 pzp te wątpliwości rozwiewa, wskazując wprost na rodzajowy charakter umocowania. Przy czym w przypadku tego pełnomocnictwa należy pamiętać, by z jego treści wynikało w sposób niebudzący wątpliwości – poza przedmiotowym zakresem umocowania – uprawnienie do reprezentacji wszystkich członków konsorcjum. Takie umocowanie musi być udzielone (podpisane) przez wszystkich wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie.

Zgodnie z wyrokiem KIO z 19 czerwca 2024 r. (KIO 1855/24) „(…) pełnomocnictwo to powinno być co najmniej pełnomocnictwem rodzajowym obejmującym umocowanie do dokonywania i przyjmowania określonych czynności prawnych i faktycznych, a co za tym idzie, składania wszelkich oświadczeń woli w imieniu i na rzecz konsorcjum”. Ponadto w wyroku z 17 grudnia 2024 r. (KIO 4410/24) Izba podkreśliła: „Ważne jest, aby z treści udzielonego pełnomocnictwa wynikało: kto, kogo i do jakich czynności umocowuje. Treść pełnomocnictwa musi rozstrzygać, czy ustanowiony pełnomocnik uprawniony jest do reprezentowania w postępowaniu (…) czy do reprezentowania w postępowaniu i zawarcia umowy”.

Nie tylko rodzaj

Dla skutecznego umocowania pełnomocnika w postępowaniu o udzielenie zamówienia znaczenie ma nie tylko rodzaj pełnomocnictwa. Równie ważna jest identyfikacja osoby umocowanej, a także zachowanie właściwej reprezentacji przy udzielaniu zamówienia. Właściwej, czyli zgodnej z zasadami reprezentacji wynikającymi z dokumentów rejestrowych zarówno w odniesieniu do osób w nich wymienionych, jak i ujawnionego sposobu reprezentacji wykonawcy.

Przy identyfikacji osoby umocowanej często pojawia się pytanie o szczegółowość danych pozwalających na jej zindywidualizowanie, w szczególności czy musi być podany numer PESEL, adres zamieszkania. Podobnie jak rodzaj pełnomocnictwa, kwestia ta nie jest regulowana przepisami prawa. W orzecznictwie sądowym ustalono pogląd, że możliwość identyfikacji (zindywidualizowania) osoby umocowanej jest jednym z podstawowych warunków uznania pełnomocnictwa za ważne (np. wyrok Sądu Okręgowego w Koszalinie z 16 lipca 2013 r., VI Ga 71/13). Na tym tle wypracowano praktykę, w której elementami niezbędnymi pełnomocnictwa obok imienia i nazwiska są numer PESEL (niewątpliwie dana osobowa pozwalająca na identyfikację) oraz, nierzadko, adres zamieszkania.

PESEL w pełnomocnictwie – wątpliwości

Nie polemizując z ogólnymi regułami praktycznymi, uważam, że pojawiają się tu jednak wątpliwości w kontekście: zasadniczej jawności oferty i innych dokumentów składanych w postępowaniu, przypadków tzw. kradzieży numeru PESEL i bezprawnego jego wykorzystania oraz braku w prawie zamówień publicznych podstaw do weryfikacji danych zawartych w pełnomocnictwie. Kolejna wątpliwość jest taka, czy PESEL faktycznie stanowi informację warunkującą skuteczność pełnomocnictwa w postępowaniu o zamówienie publiczne, której brak powinien determinować wezwanie do poprawy pełnomocnictwa. W jaki bowiem sposób i na jakiej podstawie zamawiający ma zweryfikować, czy osoba podpisana pod ofertą jest faktycznie osobą wskazaną w pełnomocnictwie z tym konkretnym numerem PESEL? Nie ma przecież podstaw np. do żądania okazania dowodu tożsamości lub wystąpienia o dane z ewidencji mieszkańców gminy (miasta). Weryfikacja sprowadza się więc w tym aspekcie najczęściej do porównania imienia i nazwiska z podpisu do imienia i nazwiska wskazanego w pełnomocnictwie.

W konsekwencji pojawia się pytanie, czy żądanie numeru PESEL w pełnomocnictwie do postępowania o zamówienie publiczne mieści się w granicach stanowionej w art. 5 ust. 1 lit. c ogólnego rozporządzenia o ochronie danych zasady minimalizacji danych przy przetwarzaniu. W myśl tej zasady przetwarzane dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co jest niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Moim zdaniem w okolicznościach wskazanych powyżej podważanie pełnomocnictwa z powodu braku numeru PESEL i żądanie jego podania wykracza poza zasadę minimalizacji danych i wystarczające jest podanie imienia i nazwiska.

Forma

Zachowanie właściwej formy bezsprzecznie jest warunkiem sina qua non ważności i skuteczności pełnomocnictwa. Właściwa jego forma zależna będzie od wartości udzielanego zamówienia. Wartość ta w świetle art. 63 pzp determinuje formę oferty oraz składanego wraz z nią oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1 pzp, warunkując jednocześnie zachowanie formy pełnomocnictwa pod rygorem nieważności. W tym wypadku znajdzie bowiem zastosowanie przywołana w pierwszej części artykułu reguła z art. 99 § 1 kc oraz wskazane tam przepisy rozporządzenia w sprawie dokumentów i komunikacji.

Rygorem nieważności objęte zostanie więc również pełnomocnictwo niespełniające wymogów co do właściwej – z uwagi na wartość zamówienia – formy. Taki wniosek wynika chociażby z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 13 czerwca 2024 r. (XXIII Zs 58/24), w którym sąd podkreślił: „(…) z uwagi na to, że oferta, pod rygorem nieważności może być złożona wyłącznie w formie elektronicznej, stosownie do treści art. 99 k.c. również pełnomocnictwo do jej złożenia wymaga zachowania formy elektronicznej pod rygorem nieważności”. W dalszej części uzasadnienia sąd wskazał również, że „(…) różnica między formą elektroniczną a postacią elektroniczną (…) sprowadza się do tego jaki rodzaj podpisu opatruje ofertę w formie elektronicznej, a jaki w przypadku składania jej w postaci elektronicznej”.

Pełnomocnictwo w „postępowaniach unijnych”

W kontekście zachowania właściwej formy pełnomocnictwa warto jednak mieć na względzie, że w tzw. postępowaniach unijnych – w których wymagane jest zachowanie formy elektronicznej oferty (i w konsekwencji formy elektronicznej pełnomocnictwa) – skorzystanie z dobrodziejstwa rozporządzenia w sprawie dokumentów i komunikacji i posługiwanie się kopią elektroniczną pełnomocnictwa sporządzonego w postaci papierowej (opatrzonego własnoręcznym podpisem), poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, może zostać uznane za sprzeczne z przepisami pzp i kc (choć pozostanie w zgodzie z ww. rozporządzeniem i KIO uznaje ten sposób za prawidłowy). To ryzyko wiąże się z faktem, że zachowanie formy elektronicznej, zgodnie z art. 78¹ § 1 kc wymaga, aby oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa było od początku sporządzone w postaci elektronicznej i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Tymczasem poświadczenie przez notariusza kwalifikowanym podpisem elektronicznym cyfrowego odwzorowania pełnomocnictwa sporządzonego początkowo w formie pisemnej (postać papierowa oświadczenia opatrzona własnoręcznym podpisem) nie powoduje wytworzenia oświadczenia woli mocodawcy w formie elektronicznej w rozumieniu art. 78¹ § 1 kc. Jednocześnie żaden z przepisów pzp i kc nie zawiera upoważnienia do modyfikacji reguły z art. 99 § 1 kc (treści ustawy) przez rozporządzenie, które jest ze swej istoty aktem wykonawczym i nie może samoistnie (bez wyraźnego upoważnienia w przepisie ustawy) zmieniać aktu wyższego rzędu, jakim jest w tym wypadku kodeks cywilny. W konsekwencji omawiane rozwiązanie i będące ich podstawą regulacje mogą być uznane za sprzeczne z przepisami ustawowymi.

Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w przywołanym już wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie (XXIII Zs 58/24). Skład orzekający po szczegółowym, analitycznym i słusznym – moim zdaniem – wywodzie na temat zależności formy elektronicznej i formy pisemnej oraz aktu wykonawczego od aktu ustawowego, wskazał, że: „(…) oczywistym jest, że poświadczenie za zgodność przez notariusza dokumentu w postaci skanu i opatrzenia tego podpisem elektronicznym nie czyniło pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej pełnomocnictwem w formie elektronicznej. Poświadczenie za zgodność z okazanym dokumentem przez notariusza nie konwaliduje bowiem braków co do formy pierwotnego dokumentu i nie czyni z pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej pełnomocnictwa w formie elektronicznej”.

Choć to pierwsze tak wyraźne stanowisko wskazujące na sprzeczność rozporządzenia z przepisami ustaw, niewątpliwie warto mieć tę kwestię na uwadze. W konsekwencji warto też zachować daleko idącą ostrożność w korzystaniu z omawianego rozwiązania w przypadku ubiegania się o udzielenie zamówienia, którego wartość determinuje formę elektroniczną złożonej oferty.

Przypisy:

1. Zakres tematyczny artykułu nie porusza kwestii pełnomocnictwa w postępowaniu odwoławczym.
2. Regulacja odnosi się też do: oświadczenia własnego wykonawcy składanego wraz z ofertą, o którym mowa w art. 125 ust. 1 pzp, wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia albo konkursie, a w przypadku zamówień sektorowych – również do wniosku o dopuszczenie do udziału w systemie kwalifikowania wykonawców.
3. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie (DzU z 2020 r., poz. 2452).

Autor

Matylda Grzybowska

prawnik, praktyk udzielający zamówień, autorka artykułów z zakresu prawa zamówień publicznych