Spis treści:
- Skutki otwarcia ofert przed terminem
- Czym jest „otwarcie ofert”?
- Awaria systemu teleinformatycznego – i co dalej?
- Jakie informacje musi ujawnić zamawiający?
- Publiczne otwarcie ofert
Czynność otwarcia ofert, którą przeprowadza zamawiający jako gospodarz postępowania, jest jedną z najistotniejszych czynności w prowadzonej przez niego procedurze służącej wyborowi oferty najkorzystniejszej.
Dopiero od momentu otwarcia ofert przez zamawiającego uczestnicy postępowania wiedzą, kto złożył ofertę i jaką zaoferował cenę. Kluczowe znaczenie tej czynności podkreśliła Krajowa Izba Odwoławcza (dalej: KIO) w wyroku z 19 lipca 2019 r. (KIO 1261/19), stwierdzając, że otwarcie ofert ma doniosłe znaczenie dla uczestników postępowania – pozwala wykonawcom na ustalenie kręgu podmiotów, z którymi konkurować będą o udzielenie zamówienia, i na ocenę potencjalnych szans na uzyskanie zamówienia.
Skutki otwarcia ofert przed terminem
Ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp) wskazuje w art. 221, że zamawiający musi zapewnić, by z zawartością ofert nie można się było zapoznać przed upływem terminu ich otwarcia. W wyroku z 29 czerwca 2016 r. (KIO 1069/16) Izba zajmowała się kwestią otwarcia ofert przed upływem wskazanego w dokumentacji terminu. Podkreśliła, że otwarcie ofert następuje bezpośrednio po jego upływie: „Istotą tego przepisu jest z jednej strony zapobieżenie rozpatrywaniu przez zamawiających ofert złożonych po upływie terminu na ich składanie a z drugiej uniemożliwienie zapoznawania się z treścią ofert przed ich otwarciem”.
W analizowanej przez KIO sprawie zamawiający nie otworzył wszystkich ofert w wyznaczonym terminie – jedną z nich bowiem pracownik zamawiającego otworzył przed terminem wyznaczonym w dokumentacji. Izba wskazała, że tego typu wada postępowania jest wadą nieusuwalną i wywiera tak istotny wpływ na umowę w sprawie zamówienia publicznego, że powoduje jej bezwzględną nieważność. Mimo że orzeczenie to wydane zostało na gruncie nieobowiązującej już ustawy, należy uznać jego słuszność także w obecnym stanie prawnym. Jeżeli z jakiegoś powodu oferty zostaną – nawet przypadkowo – odszyfrowane (gdy postępowanie prowadzone jest elektronicznie) lub otwarte (jeśli oferty składane były w postaci papierowej) przed wskazanym w dokumentacji postępowania terminie, to postępowanie takie trzeba będzie unieważnić. Nie ma przy tym znaczenia, czy oferta, która nie została otwarta w terminie, jest ofertą najtańszą, czy też plasuje się wyżej w rankingu kryteriów oceny ofert.
Czym jest „otwarcie ofert”?
Urząd Zamówień Publicznych (dalej: UZP) wskazuje, że czynność otwarcia to nic innego jak „techniczne otwarcie korespondencji”, która jest złożona przez wykonawców i której zawartość stanowią oferty, a jej adresatem jest zamawiający. Nie ma przy tym znaczenia sposób dostarczenia tej korespondencji: bez względu na to, czy oferty zostały dostarczone drogą elektroniczną, pocztową, osobiście, czy za pośrednictwem posłańca” [1].
Zgodnie z art. 222 ust. 1 pzp otwarcie ofert następuje niezwłocznie po upływie terminu ich składania – nie później niż następnego dnia po dniu, w którym termin ten upłynął. To od zamawiającego zależy, czy uzna za celowe, by po upływie terminu składania ofert wyznaczyć na ich otwarcie dłuższy (np. parę godzin) lub krótszy (np. kilka minut) przedział czasowy. Trzeba jednak pamiętać, że nie może to nastąpić później niż w dniu następującym po tym, w którym upłynął termin składania ofert.
Według art. 61 pzp komunikacja w postępowaniu o udzielenie zamówienia i w konkursie odbywa się – z uwzględnieniem wyjątków określonych w ustawie – przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Obejmuje to m.in. składanie ofert i wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, wymianę informacji oraz przekazywanie dokumentów lub oświadczeń między zamawiającym a wykonawcą. Jednocześnie na mocy art. 64 pzp zamawiający ma obowiązek korzystania w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub w konkursie tylko z określonych w tym przepisie narzędzi i urządzeń komunikacji elektronicznej.
Awaria systemu teleinformatycznego – i co dalej?
Ustawodawca przewidział, jak zamawiający ma się zachować, kiedy awarii ulegnie system teleinformatyczny, za pomocą którego otwierane są oferty. W myśl art. 222 ust. 2 pzp, jeżeli otwarcie ofert następuje przy użyciu systemu teleinformatycznego, to w przypadku awarii tego systemu, która powoduje brak możliwości otwarcia ofert w terminie określonym przez zamawiającego, ich otwarcie następuje niezwłocznie po usunięciu awarii. Ustawodawca wskazał, że takie rozwiązanie – zwłaszcza w odniesieniu do ofert przekazywanych za pomocą systemu teleinformatycznego – pozwoli na wyeliminowanie ewentualnych problemów związanych z błędami technicznymi i na uwzględnienie przy otwarciu tych ofert, które zostały zarejestrowane w systemie zamawiającego w terminie składania ofert, ale z przyczyn nieleżących po stronie wykonawcy nie mogły być odczytane lub zlokalizowane przez zamawiającego w tym terminie [2].
W wyroku KIO z 18 kwietnia 2023 r. (KIO 893/23, KIO 894/23) Izba zajmowała się kwestią błędów na platformie, na której prowadzono postępowanie. Wskazała, że uniemożliwienie wskutek problemów technicznych złożenia oferty zainteresowanemu wykonawcy powoduje obarczenie postępowania niemożliwą do usunięcia wadą, która nie pozwala na zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. „Niewątpliwie wykonawcy muszą mieć możliwość złożenia oferty do upływu terminu wyznaczonego przez Zamawiającego, w przypadkach postępowań których dotyczą odwołania takiej możliwości nie było, a tym samym zostały naruszone podstawowe zasady Pzp” – wskazała KIO w wyroku.
W przypadku gdy wystąpiła awaria systemu, zamawiający powinien poinformować o zmianie terminu otwarcia ofert na stronie internetowej prowadzonego postępowania.
Jakie informacje musi ujawnić zamawiający?
W art. 222 ust. 4 pzp nałożono również na zamawiającego obowiązek, by najpóźniej przed otwarciem ofert udostępnił on na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. A jeżeli ma to nastąpić najpóźniej przed otwarciem ofert, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby taką informację podać już w momencie ogłoszenia postępowania. Może to pomóc wykonawcom realnie wycenić ofertę i zminimalizować ryzyko związane z koniecznością wzywania do składania wyjaśnień w zakresie np. rażąco niskiej ceny. Nadal jednak to od zamawiającego (i od tego, jaką taktykę przyjmie w danym postępowaniu) zależy, czy informacja ta będzie udostępniona od samego początku, czy przed otwarciem ofert.
Ustawodawca wprowadził także obowiązki informacyjne zamawiającego na etapie po otwarciu ofert. Zobligował go do niezwłocznego udostępnienia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informacji o:
- nazwach (albo imionach i nazwiskach) oraz siedzibach (lub miejscach prowadzonej działalności gospodarczej albo miejscach zamieszkania) wykonawców, których oferty zostały otwarte;
- cenach lub kosztach zawartych w ofertach.
W związku z brakiem zdefiniowania w samej ustawie pojęcia „niezwłoczność” należy posłużyć się regułami ustawy Kodeks cywilny (dalej: kc) i ich interpretacją. Sąd Najwyższy w wyroku z 13 grudnia 2006 r. (II CSK 293/06) stwierdził, że użytego w art. 455 kc terminu „niezwłocznie” nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym – oznacza on termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 kc.
Z kolei w informacji o wynikach kontroli uprzedniej UZP z 29 marca 2018 r. (UZP/DKZP/KU/27/18) wskazano, że termin „niezwłocznie” należy interpretować w ten sposób, że po nastąpieniu wskazanego momentu wykonanie danej czynności powinno nastąpić w możliwie najkrótszym terminie od wyboru oferty najkorzystniejszej. Może się więc okazać, że z powodu dużej ilości ofert, które wpłyną w postępowaniu, informacja z otwarcia ofert zostanie zamieszczona np. następnego dnia po upływie terminu otwarcia ofert. I nie będzie to stanowiło naruszenia przepisów pzp. Jednocześnie to od zamawiającego będzie zależało, czy prócz informacji, o których mowa w art. 222 ust. 4 pzp, zamieści w informacji z otwarcia ofert również inne dane, jak np. termin wykonania zamówienia, długość gwarancji czy inne informacje, które może wyczytać z ofert.
W wyroku z 18 lutego 2022 r. (KIO 284/22) Izba badała odwołanie, w którym wykonawca wskazywał, że jego oferta nie została ujęta w zestawieniu złożonych ofert, mimo że przesłał ofertę do zamawiającego w terminie. Po przeanalizowaniu całości postępowania KIO wskazała, że odwołujący nie zastosował się do postanowień SWZ, ponieważ złożył swoją ofertę na inny adres skrzynki niż podany w SWZ – bezpośrednio do zamawiającego, a nie do prowadzącego postępowanie: „Oferta odwołującego nie wpłynęła w terminie na prawidłowy adres skrzynki, wskazany w SWZ jako właściwy do składania ofert. Nie doszło zatem do skutecznego złożenia przez odwołującego oferty w postępowaniu”.
Publiczne otwarcie ofert
Prawo zamówień publicznych w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie wymaga od zamawiającego publicznego otwarcia ofert. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby np. poprzez transmisję online zamawiający udostępnił wszystkim zainteresowanym sam moment otwarcia ofert, co może przełożyć się na pełniejsze spełnienie zasady przejrzystości postępowania. Nie można jednak robić mu zarzutu, jeżeli nie przewidzi takiej możliwości. Jak wskazuje UZP, publiczne otwarcie ofert składanych zarówno elektronicznie, jak i w postaci papierowej, jeżeli w prowadzonym postępowaniu taki sposób jest dopuszczony albo przyjęty, może nastąpić zarówno przy fizycznym udziale wykonawców i innych osób zainteresowanych – jeżeli taka formuła zostanie przewidziana w dokumentach zamówienia – jak i online, z wykorzystaniem internetu.
Choć wydaje się, że czynność otwarcia ofert jest dość błaha w porównaniu z innymi czynnościami postępowania (trwa bowiem bardzo krótko), to nie można zapominać o jej istotności. Błędów popełnionych w trakcie otwarcia ofert nie da się konwalidować, gdyż czynność ta ma charakter jednorazowy i niepowtarzalny. Zamawiający nie powinien więc traktować jej w sposób lekceważący.
Przypisy:
- Komentarz do ustawy wydany przez UZP: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 2 popr., red. H. Nowak, M. Winiarz, Warszawa 2023, s. 656.
- Uzasadnienie rządowego projektu ustawy Prawo zamówień publicznych: tinyurl.com/pzp-uzasadnienie [dostęp: 3.12.2025].
Autor
Mateusz Saczywko
prawnik, kierownik Działu Zamówień Publicznych w Muzeum Getta Warszawskiego
