Choć zamawiający mają dużą dowolność w zakresie szacowania wartości zamówienia, powinni pamiętać o dokładnej analizie okoliczności każdego przypadku. Aby poprawnie oszacować wartość zamówienia, trzeba operować odpowiednimi kryteriami.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp) podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością. Na to, jak ważna jest ta czynność, Urząd Zamówień Publicznych (dalej: UZP) wskazał m.in. w informacji o wyniku kontroli z 16 lutego 2015 r. (KA/27/14). Zgodnie z tym dokumentem prawidłowe oszacowanie wartości zamówienia ma zasadnicze znaczenie w kontekście właściwego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jeśli szacunkowa wartość zamówienia przekroczy określone ustawowo wartości progowe, wiąże się to z obowiązkiem stosowania procedur udzielania zamówień określonych w ustawie lub koniecznością zastosowania bardziej rygorystycznych przepisów pzp. Z kolei w przygotowanym przez siebie komentarzu do ustawy UZP wskazuje, że jeżeli wadliwe ustalenie wartości zamówienia przyjmie postać kwalifikowaną, np. zamawiający na podstawie wadliwego oszacowania dokona wyboru procedury udzielenia zamówienia, do której nie był uprawniony, może to doprowadzić do konieczności unieważnienia postępowania [1].
Zdając sobie sprawę, jak ważną czynnością jest oszacowanie wartości przedmiotu zamówienia, zamawiający stają często przed dylematem, jak prawidłowo zsumować różne dostawy. Przede wszystkim muszą pamiętać o definicji zawartej w art. 7 pkt 4 pzp. Zgodnie z nią przez dostawy należy rozumieć nabywanie produktów, którymi są rzeczy ruchome, energia, woda oraz prawa majątkowe, jeżeli mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu z opcją lub bez opcji zakupu. W definicji mieści się także możliwość ich rozmieszczenia lub instalacji.
Następnie rodzi się pytanie, czy prowadzić postępowania z podziałem na części, czy każdą dostawę traktować oddzielnie. Ustawa nie wskazuje bowiem, które zamówienia należy traktować jako podobne czy tożsame. Dyrektywa/24/UE w motywie 19 preambuły wskazuje, że do celów szacowania progów pojęcie podobnych dostaw należy rozumieć jako produkty o identycznym lub podobnym przeznaczeniu – jak np. dostawy różnych rodzajów żywności lub różnych mebli biurowych. Zazwyczaj wykonawca działający w danym sektorze byłby zainteresowany dostawą takich artykułów jako części swojego normalnego asortymentu.
W opinii przygotowanej na podstawie przepisów pzp z 2004 r., dotyczącej szacowania wartości i udzielania zamówień, w tym zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej, wskazano, że do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z zamówieniami odrębnymi, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku [2]. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak:
- podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość);
- tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie, ewentualnie możliwość realizacji zamówienia w tym samym czasie);
- możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę.
Mimo że opinia przygotowywana była na podstawie ustawy oraz dyrektywy, które już nie obowiązują, to jednak przeważająca część jej treści nadal jest aktualna. Potwierdza to m.in. fakt, iż jest przywoływana na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, np. w uchwale KIO z 20 października 2022 r. (KIO/KD 28/22).
Przesłanka przedmiotowa
Jako przykład ilustrujący, jak analizować przesłankę przedmiotową, można wskazać uchwałę KIO z 25 lutego 2025 r. (KIO/KD 1/25), w której badano podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia w zakresie zakupu przez zamawiającego ciągnika rolniczego oraz przyczepy. Zamawiający, argumentując, dlaczego nie zsumował tych dwóch zamówień, wskazał, że była to przyczepa budowlana, a nie rolnicza. Na dowód przedstawił wydruki ze stron internetowych. Dodał, że w jego ocenie kod CPV określający ten rodzaj maszyn to 43000000-3 Maszyny górnicze, do pracy w kamieniołomach, sprzęt budowlany, a nie kod 1600000-5 Maszyny rolnicze. Stwierdził przy tym, iż obie maszyny nie są „funkcjonalną całością”. Izba nie zgodziła się z argumentami zamawiającego i wskazała, że w sytuacji gdy zarówno ciągnik, jak i przyczepa są wykorzystywane przy realizacji jego zadań dotyczących utrzymania dróg, to ich przeznaczenie należy uznać za podobne. „Jest zrozumiałe, że utrzymanie dróg wiąże się z przewozem lżejszych i cięższych rzeczy. To, że ciągnik jest wykorzystywany do przewozu tych lekkich, zaś przyczepa służy do przewozu ciężkich rzeczy, nie wpływa na ocenę, iż w każdym przypadku ich przeznaczenie jest takie samo”. Aby uznać zamówienia za podobne, jak wskazała Izba, nie jest konieczne stwierdzenie, że muszą one być wykorzystywane w sposób nierozłączny. W tym przypadku, zgodnie z uchwałą KIO, połączenie przyczepy z ciągnikiem i korzystanie z niej tylko w takim zestawieniu nie jest warunkiem stwierdzenia, iż w rozumieniu ww. przepisów chodzi o podobne dostawy.
Tożsamość czasowa
Tożsamość czasową należy rozumieć jako możliwość udzielenia lub realizacji zamówienia w tym samym czasie. „Tym samym punkt odniesienia dla ustalenia istnienia tożsamości czasowej zamówień stanowi określona perspektywa czasowa, w ramach której wystąpi obiektywna możliwość zaplanowania zakresu robót budowlanych, dostaw lub usług przewidzianych do realizacji w ramach udzielanego zamówienia publicznego. Oznacza to tym samym, iż o tożsamości czasowej zamówień z perspektywy obowiązku łącznego ustalenia wartości zamówienia można mówić w odniesieniu nie tylko do zamówień, które zamawiający faktycznie planował, lecz także do zamówień, które zamawiający powinien zaplanować” [3]. W wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 października 2015 r. (XXIV C 423/13) wskazano, za obowiązującą linią orzeczniczą, że pojęcie tożsamości czasowej należy rozumieć jako przewidzenie przez zamawiającego pełnego zakresu przedmiotowego zamówień sfinansowanych i udzielanych w znanej zamawiającemu perspektywie czasowej. Może ona obejmować zarówno (zasadniczo) okres jednego roku budżetowego, finansowego, jak również może być objęta decyzją o udzielenie wsparcia finansowego na realizację określonego projektu [4]. Co więcej, jak podkreślił sąd, okolicznością decydującą o tożsamości czasowej nie może być wyłącznie czas pomiędzy udzieleniem kolejnych zamówień. Jeżeli zamawiający próbowałby bazować wyłącznie na „ścisłych ramach czasowych, w obrębie których można mówić o tożsamości czasowej zamówień”, takie działanie byłoby skazane na niepowodzenie i w dużym stopniu cechowałaby je arbitralność. Analizując więc kwestię przesłanki tożsamości czasowej, trzeba mieć na uwadze nie sam upływ danego czasu, a możliwość przewidzenia przez zamawiającego, w danym okresie, konieczności udzielenia następnego zamówienia. Przykładowo w sytuacji, kiedy zamawiający występuje o przyznanie mu różnych grantów i dotacji, nie powinien planować (i sumować) tych, które jeszcze nie są przyznane bądź udzielone.
Tożsamość podmiotowa
Tożsamość podmiotowa definiowana jest jako możliwość udzielenia zamówienia przez jednego wykonawcę. Należy jednak wskazać, że w związku z dynamicznie zmieniającą się sytuacją gospodarczą i ekonomiczną na świecie przesłanka ta nie powinna mieć przeważającego charakteru. Wskazała na to m.in. KIO w uchwale z 22 lutego 2013 r. (KIO/KD 15/13). Podkreślono w niej, że istnieją instrumenty umożliwiające uzyskanie przez wykonawcę takiego statusu, który pozwala na zrealizowanie każdego zamówienia przez jeden podmiot. Wyjątek może stanowić realizacja praw osobistych. „Najczęściej jednak na rynku obserwuje się taką praktykę, a ma to miejsce również w przypadku zamówień złożonych, że jeden wykonawca oferuje realizację zamówienia, a to z tej przyczyny, że szereg czynności składających się na realizację zamówienia ma podobny charakter i podejmowane są w ściśle określonym celu”. Na rynku mogą więc funkcjonować podmioty, które wykonają praktycznie wszystkie dostawy czy też usługi.
Funkcjonalna całość
Aby ustalić, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z odrębnymi, zawsze konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. Należy ją rozpocząć od odpowiedzi na pytanie, czy omawiane wyżej trzy przesłanki (przedmiotowa, podmiotowa i czasowa) spełnione są łącznie. Przykładowo w uchwale KIO z 1 lipca 2021 r. (KIO/KD 9/21) wskazano, że o odrębnych zamówieniach można mówić wówczas, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie można go nabyć u tego samego wykonawcy w tym samym czasie.
Analizując jednak kwestię dostaw podobnych, nie można zapominać, że kryterium tożsamości przedmiotowej przy badaniu zamówień podobnych powinno doprowadzić nie tylko do wyłuskania zamówień zbliżonych przedmiotowo z zamówieniem głównym, ale również takich, które tworzą z nim funkcjonalną całość. „Zamówienia tożsame przedmiotowo nie muszą dotyczyć tego samego, ale również podobnego zagadnienia, w tych samych lub zbliżonych warunkach, dla podobnej grupy osób oraz spełniają tę samą funkcję i mają podobne lub identyczne przeznaczenie”. W przywoływanej wyżej uchwale KIO badana była kwestia zamówień na rzecz funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (dalej: SOP) na zakup zaopatrzenia mundurowego: plecaków, rękawic ćwiczebnych oraz śpiworów. Każdy z tych asortymentów zakupiono oddzielnie, a zamawiający argumentował podział tym, że nie stanowią one funkcjonalnej całości: „należy, wszakże podkreślić, że mogą zdarzyć się sytuacje, kiedy funkcjonariusz otrzymuje rękawice ćwiczebne, a nie otrzymuje śpiwora bądź plecaka. Ekstrapolując zastosowaną argumentację można by założyć, że wszystkie wydawane funkcjonariuszowi SOP przedmioty tworzą jedną funkcjonalną całość. Prowadziłoby to do sytuacji łączenia w jedną «funkcjonalną» całość takich przedmiotów jak przykładowo: broń osobista, gaz, obezwładniający, maska przeciwgazowa, mundur polowy i ręcznik”. Izba w swojej uchwale nie zgodziła się z tym, wskazując, iż wspomniany asortyment odznacza się cechami, które pozwalają uznać go za zamówienia tożsame przedmiotowo. Co bowiem warto podkreślić, przeznaczony był dla konkretnej grupy (funkcjonariuszy SOP), a jego zakres został ustalony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie umundurowania funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa. Nie miało przy tym żadnego znaczenia, że mogło dojść do sytuacji, w której funkcjonariusz otrzyma jedynie jeden z elementów asortymentu. „Fakt niewydania funkcjonariuszowi wszystkich elementów wyposażenia nie zmienia funkcji tego wyposażenia ani też jego przeznaczenia”. Zamawiający, jak stwierdziła KIO, naruszył przepisy ustawy poprzez potraktowanie przedmiotowych zamówień jako zamówień odrębnych.
Szacowanie wartości zamówienia
W sytuacji gdy zamawiający poprawnie dokona agregacji zamówień i wyodrębni zamówienia tego samego rodzaju, o tym samym przeznaczeniu, które mogą być udzielone w znanej perspektywie czasowej, przez ten sam krąg wykonawców, powinien przystąpić do oszacowania wartości zamówienia.
Ustawodawca pozostawia zamawiającemu dowolność w tym zakresie. Wskazuje jedynie terminy, w jakich należy oszacować wartość przedmiotu zamówienia (zgodnie z art. 36 ust. 1 pzp jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy, wartość zamówienia ustala się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, z tym że w przypadku zamówień udzielanych w częściach powyższe terminy odnoszą się do wszczęcia pierwszego z postępowań), jak również sposób oszacowania wartości tych dostaw, które są powtarzalne, tzn. gdy nie mogą być spełnione przez jednorazowe zachowanie się wykonawcy [5]. To jednak od samego zamawiającego zależy, w jaki sposób oszacuje wartość zamówienia na dostawy będące przedmiotem zamówienia. Orzecznictwo, stanowiska kontroli i doktryna dopuszczają przy tym różnego rodzaju sposoby, które można dowolnie łączyć. Trzeba jednak mieć na uwadze, że:
- zamawiający nie może, w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy, zaniżać wartości zamówienia lub konkursu, lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia (art. 29 ust. 1 pzp);
- zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami (art. 29 ust. 2 pzp).
Zamawiający to profesjonalista
Nie można jednak zapominać, że bez względu na to, w jaki sposób zamawiający oszacuje wartość przedmiotu zamówienia, to zebrane informacje nie są dla niego obligatoryjne wiążące. To zamawiający jest gospodarzem postępowania i to on na podstawie wszystkich uzyskanych informacji ma obowiązek oszacować wartość przedmiotu zamówienia z należytą starannością.
Co więcej, zamawiający jako podmiot, który ogłasza postępowanie, traktowany jest na każdym etapie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (również na etapie oszacowania wartości przedmiotu zamówienia) jako profesjonalista. Z tego względu nie może tłumaczyć nienależytego oszacowania wartości zamówienia brakiem odpowiedniej wiedzy czy umiejętności. „Z perspektywy kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury ustalenia wartości zamówienia istotne będzie tym samym zasadnicze wyłączenie możliwości powoływania się przez zamawiającego na czynniki indywidualne (np. faktyczny brak wiedzy o warunkach rynkowych, nieumiejętność rzetelnego sformułowania informacji przekazywanych w procedurze rozeznania rynku w sposób miarodajny dla następczo wszczynanego postępowania o udzielenie zamówienia) dla usprawiedliwienia błędnego ustalenia wartości zamówienia. Należy podkreślić, iż zamawiający zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich istotnych okoliczności mogących wpływać na wysokość wynagrodzenia wykonawcy w związku z realizacją danego zamówienia” [6].
Informacja o sposobie oszacowania wartości zamówienia i terminie, w którym go dokonano, powinna znaleźć się w protokole z postępowania (pkt 3 protokołu). Nie można również zapominać o załączeniu do protokołu dokumentów związanych z szacowaniem wartości zamówienia. Tylko wtedy zamawiający będzie mógł w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić, że oszacował wartość zamówienia z należytą starannością. Nieprawidłowe oszacowanie wartości może skutkować zamieszczeniem ogłoszenia w niewłaściwym publikatorze, co ograniczy dostęp do informacji o zamówieniu. Jak wskazał bowiem UZP w informacji o wyniku kontroli z 19 września 2014 r. (KD/12/14): „Zakres podmiotów poinformowanych o zamówieniu, a co za tym idzie podmiotów, które potencjalnie mogłyby złożyć ofertę wykonania zamówienia, zależy w dużej mierze od tego, gdzie opublikowane zostało ogłoszenie”.
Przypisy:
- UZP, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, red. H. Nowak, M. Winiarz, wyd. II, Warszawa 2023, s. 183.
- UZP, Szacowanie wartości i udzielanie zamówień, w tym zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej.
- UZP, Materiały pomocnicze dla kontrolerów – szacowanie wartości zamówienia, tinyurl.com/4smtzeux [dostęp: 13.05.2025].
- Por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2011 r. (V Sa/Wa 2555/10).
- UZP, Prawo zamówień publicznych…, dz. cyt., s. 194.
- UZP, Szacowanie…, dz. cyt., s. 5.
Autor
Mateusz Saczywko
prawnik; kierownik Działu Zamówień Publicznych i Zakupów w Sieci Badawczej Łukasiewicz – Warszawskim Instytucie Technologicznym; autor licznych publikacji z zakresu zamówień publicznych
