To m.in. od opisu kryteriów oceny ofert zależy, czy postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego można uznać za czyniące zadość podstawowym zasadom udzielania zamówień określonym w przepisach pzp, w tym zasadzie przejrzystości postępowania i równego traktowania wykonawców.

Odpowiedni dobór i dokonanie opisu kryteriów oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia to jeden z podstawowych obowiązków zamawiającego przy sporządzaniu SWZ. W przypadku ustalenia oprócz ceny także kryteriów jakościowych warunkuje to wybór oferty przedstawiającej najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny.

Warunkiem zachowania przywołanej zasady przejrzystości i równego traktowania wykonawców jest nie tylko jednoznaczne określenie pozacenowych kryteriów oceny ofert, ale również podanie, co w ramach danego kryterium będzie oceniane oraz w jaki sposób ta ocena będzie przebiegała. Innymi słowy, chodzi o to, aby wykonawcy mogli ustalić oraz wziąć pod uwagę przy przygotowywaniu ofert, jakie są oczekiwania zamawiającego. Wykonawcy muszą w szczególności wiedzieć, jakie warunki zaproponować, aby ich oferta została najwyżej oceniona. Jednoznaczny i jasny opis kryteriów oceny ofert (wynikający wprost z art. 240 ust. 1 pzp) oraz sposób oceny ofert przygotowywany przez zamawiającego powinny zatem umożliwiać wykonawcom zrozumienie, co będzie oceniane w ramach danego kryterium, w jaki sposób będzie oceniane i jakie informacje zawarte w ofertach będą brane pod uwagę przez zamawiającego dla celów oceny ofert.

Z przepisu art. 240 ust. 1 pzp wynika, że kryteria oceny ofert powinny umożliwiać porównanie informacji przedstawionych przez wykonawców. Co istotne, kryteria oceny ofert i ich opis nie mogą pozostawiać zamawiającemu nieograniczonej swobody wyboru oferty najkorzystniejszej.

Podkreślić należy, że zamawiający nie może dopiero na etapie oceniania złożonych w postępowaniu ofert, w sposób całkowicie dowolny, tj. taki, który wydaje mu się logiczny, przyznawać punktów ofertom poszczególnych wykonawców. Jest bowiem związany określonymi przez siebie postanowieniami SWZ w tym zakresie, w związku z tym nie ma możliwości wybiórczego lub arbitralnego stosowania albo niestosowania poszczególnych postanowień SWZ. Jeżeli te zawierają błędy lub nieścisłości niemożliwe do wyeliminowania w drodze wykładni, zamawiający ma możliwość ich skorygowania w toku prowadzonego postępowania, ale w zasadzie tylko do momentu upływu terminu składania ofert.

Do zamawiającego należy decyzja o tym, czy i jakie kryteria pozacenowe zastosuje w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. W pewnym stopniu mierzalne (wymierne) kryteria pozwalają zminimalizować ewentualne problemy przy ocenie ofert. Co należy podkreślić, nie istnieje jeden uniwersalny czy narzucony przez przepisy opis sposobu oceny ofert w pozacenowych kryteriach.

W przypadku kryteriów mających charakter wymierny zamawiający najczęściej w praktyce przewiduje w SWZ przyznawanie punktów przy zastosowaniu wzorów matematycznych. Choć nie jest to jedyna metoda, to pozwala ona na obiektywną oraz jednoznaczną ocenę. Jednakże pojęcie „kryterium mierzalne” nie zawsze oznacza, że wystarczające jest przedstawienie wzoru matematycznego, do którego będzie można podstawić dowolne liczby. Takie kryterium mierzy rzeczywistą konkurencyjność między wykonawcami. Brak ustawowego mechanizmu weryfikacji realności danych, jakie są deklarowane przez wykonawców w ofertach, nie zwalnia jednak zamawiającego z obowiązku takiego określenia kryterium oceny ofert, aby doprowadzić do realnej konkurencji między wykonawcami.

Korzystanie z wzorów matematycznych

Najbardziej rozpowszechnione jest stosowanie przez zamawiających dwóch rodzajów wzorów matematycznych służących do wyliczenia punktacji w kryterium oceny ofert – „mniej – lepiej” i „więcej – lepiej”. Pierwszy wzór opiera się na kryterium malejącym. Jest więc adekwatny wtedy, gdy zamawiającemu zależy na uzyskaniu wartości możliwie najniższych, tj. wykonawcy otrzymują więcej punktów za wartości niższe od konkurujących z nimi wykonawców (np. dotyczy to kryteriów „Termin wykonania zamówienia”, „Czas reakcji serwisowej”).

Drugi wzór oparty jest na kryterium rosnącym. Stosuje się go więc w sytuacji, gdy zamawiającemu zależy na uzyskaniu wartości najwyższej. Na jego podstawie wykonawcy otrzymują więcej punktów za wartości wyższe od zaoferowanych od konkurentów (np. w kryteriach dotyczących: okresu gwarancji, okresu rękojmi za wady, parametrów technicznych, czasu pracy punktów serwisowych i wysokości kary umownej).

Kluczowe jest, aby zamawiający, decydując się na skorzystanie z wzoru matematycznego, wybrał odpowiedni dla określonego kryterium. Niestety, nie zawsze tak się dzieje. Jako przykład z praktyki kontrolnej można podać sytuację, gdy zamawiający wskazał w SWZ następujący wzór:

Gn = (Gmin/Gn × 100 pkt × waga 30%) × lck

w którym:
Gn – okres gwarancji zaproponowany przez wykonawcę (liczony w latach),
Gmax – max okres gwarancji wśród złożonych ofert,
waga xxx – udział procentowy kryterium oceny,
lck – liczba członków komisji.

Zamawiający błędnie zapisał go w sposób „(Gmin/Gn…)”, gdyż przyjmując oznaczenie skrótów nadanych przez zamawiającego pod wzorem, wzór ten powinien wyglądać następująco: „Gn = (Gmax/Gn × 100 pkt × waga 30%) × lck”. Okazało się, że zamawiający punktował potem oferty w kryterium „Okres gwarancji” w sposób wskazany we wzorze, tj. brał pod uwagę Gmin rozumiane jako „minimalny okres gwarancji wśród złożonych ofert”, a nie Gmax – tj. maksymalny okres gwarancji wśród złożonych ofert, jak wynikało z opisu pod wzorem. W konsekwencji zamawiający na podstawie tego wzoru dokonał wybor oferty o krótszym okresie gwarancji, przyznając jej w tym kryterium wyższą liczbę punktów. Tymczasem jedynie wzór zapisany w sposób: „(Gn/Gmax × 100 pkt × waga 30%) × lck” dawał w tym przypadku możliwość prawidłowego i zgodnego z logiką punktowania ofert w tym kryterium. Oferta z dłuższym okresem gwarancji powinna bowiem uzyskać wyższą liczbę punktów od tej z krótszym okresem gwarancji.

Metoda opisowa sposobu oceny kryterium mierzalnego

Co ważne, nie zawsze zamawiający decyduje się na zastosowanie wzorów matematycznych. Przysługuje mu bowiem uprawnienie do dokonania także tzw. opisowego określenia sposobu przyznawania punktacji w ramach poszczególnych pozacenowych kryteriów oceny ofert. Wymaga to jednak niezwykłej precyzji oraz przewidzenia wielu sytuacji, które mogą odbiegać od założonego w SWZ schematu i być wynikiem nieprzewidzianych zachowań wykonawcy.

Niestety nieprawidłowości w opisie pozacenowego kryterium oceny ofert i przyjętej metodzie oceny wynikają niejednokrotnie z braku perspektywicznego spojrzenia zamawiającego oraz nieprzeprowadzenia przez niego symulacji. Przykładem wynikających z tego konsekwencji jest sprawa będąca przedmiotem wyroku KIO z 4 lutego 2022 r. (KIO 137/22).

Izba podniosła w nim, że „ustalone kryteria oceny ofert muszą pozwolić na przeprowadzenie obiektywnego procesu oceny każdej oferty, a więc (…) na porównanie złożonych ofert, a wynik tego porównania ma jednoznacznie wskazywać, która oferta jest lepsza i bardziej realizuje cel zamówienia. Sposób oceny w ramach przyjętej metodologii oceny nie może mieć charakteru subiektywnego, to jest nie może prowadzić do subiektywnej oceny zamawiającego, którą propozycję z ofert uznać za korzystniejszą. Nie może istnieć dowolność przy ustalaniu rankingu ofert”.

Zamawiający i przystępujący szeroko opisali pisemnie aspekt merytoryczny ustalonego kryterium oceny oraz kontekst językowy i sytuacyjny oświadczeń woli złożonych w poszczególnych ofertach. Pominęli jednak sposób zamawiającego na ukształtowanie i podzielenie poszczególnych okresów w ramach kryterium „Najkrótszy termin na zapewnienie obsługi dodatkowego punktu ochrony / zwiększenie składu osobowego posterunku”. Izba zaznaczyła, że przystępujący i zamawiający nie zauważyli, że istotne jest nie tylko to, czy dana wartość liczbowa znajduje się w górnym pułapie dla danego przedziału, ale również czy ta sama wartość mieści się w minimalnym zakresie kolejnego z przedziałów punktowych.

W rozpoznawanej sprawie zamawiający podzielił kryterium czasu reakcji na trzy grupy: do 6 godzin, od 6 do 12 godzin oraz od 12 do 20 godzin. W ocenie Izby oznaczało to, że „wartości 6 i 12 godzin są tymi, które powtarzają się w poszczególnych kategoriach/ przedziałach. Tym samym rodzi się wątpliwość, jaką liczbę punktów winien otrzymać wykonawca, który zaoferuje właśnie taką konkretną liczbę godzin. Podział na poszczególne podgrupy nie ma charakteru rozłącznego, co w ocenie Izby czyni niemożliwą ocenę takich ofert, gdzie dane przyjęły wymiar konkretnej liczby. Nie jest wiadome, do której podgrupy przypisać dany czas reakcji. W całym stanowisku zamawiającego i przystępującego brakuje odpowiedzi na to kluczowe pytanie. Dla Izby nie jest oczywiste, że jeżeli dany wykonawca zaoferował zapis w ofercie «6 godzin» na objęcie posterunku należy odczytywać jako de facto «do 6 godzin». Równie dobrze można było stwierdzić, że 6 godzin wchodzi w zakres grupy od 6 do 12 godzin”, a tym samym możliwe było przyznanie mu 10 lub 20 punktów.

Ponadto także w praktyce kontrolnej nierzadkie są przypadki stwierdzania naruszenia przez zamawiającego przepisów pzp dotyczących ukształtowania opisu sposobu oceny pozacenowych kryteriów. Zamawiający zapominają, że ich treść musi zapewnić ocenianie wszystkich ofert na takich samych zasadach, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, czyli takich, że wykonawcy nie będą mieć trudności we właściwym formułowaniu ofert.

Połączenie metody opisowej ze wzorem

Jako przykład błędnego opisu oceny pozacenowego kryterium (niefortunnego połączenia metody opisowej kryterium ze wzorem) może posłużyć sprawa będąca przedmiotem kontroli doraźnej Prezesa UZP z 17 października 2021 r. (KND/191/21/DKZP) i następnie uchwały KIO z 22 listopada 2022 r. (KIO/KD 32/22).

W skontrolowanym postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający przyjął jako jedno z kryteriów oceny ofert: „Ilość środków transportu (T)”. Waga tego kryterium wynosiła 40%. Punktacja miała być przyznana według poniższego wzoru:

T = ilość przyznanych pkt × 40%

Punkty przyznawane za podane kryterium „Ilość środków transportu” przedstawiały się zaś następująco:

1) wykonawca, który zaoferuje 5 i więcej pojazdów (w tym min. 2 dla każdego z typu pojazdu), otrzyma 40 pkt;

2) wykonawca, który zaoferuje od 3 do 4 pojazdów (w tym min. 2 dla każdego z typu pojazdu) – 20 pkt;

3) wykonawca, który zaoferuje 2 pojazdy dla każdego z typu pojazdu – 0 pkt.

Kontrolujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 16, art. 239 oraz art. 240 ust. 1 pzp. Stwierdził, że zastosowanie tego kryterium zgodnie z SWZ prowadziłoby do wypaczenia przyjętej wagi tego kryterium, skutkując jego zmniejszeniem oraz nieproporcjonalnym zwiększeniem znaczenia kryterium ceny. Jednocześnie wpływałoby to na ostateczną ocenę ofert, a w przypadku dwóch części także na wybór oferty najkorzystniejszej.

Zamawiający w przesłanych do kontrolującego wyjaśnieniach wskazał, że nie przemnożył liczby uzyskanych przez wykonawców punktów w ramach kryterium oceny ofert „Ilość środków transportu” przez wagę kryterium (40%), ponieważ jego zdaniem działanie takie stałoby w sprzeczności z zapisem SWZ. Zgodnie z nim maksymalna liczba punktów w kryterium równa jest określonej wadze kryterium wyrażonej w procentach. W szczególności zamawiający wskazał, że w takim przypadku w kryterium ceny, które zgodnie z przytoczoną SWZ stanowi 60%, maksymalna liczba punktów będzie wynosić 60, a w kryterium jakościowym „Ilość środków transportu” stanowiącym 40% – wyniesie 40 punktów. Po przeliczeniu punktów według wzoru wykonawca O. otrzymałby 16 pkt zamiast 40 pkt, zaś N. otrzymałby 8 pkt. W takim przypadku zdaniem zamawiającego oferta spełniająca wszystkie warunki maksymalnie mogłaby otrzymać 76 pkt zamiast 100 pkt. W opinii KIO ukazuje to w rozumieniu logiki i podstawowych zasad rachuby matematycznej oczywistość omyłki w analizowanym wzorze. Potwierdza także, że wzór ten stanowił matematyczny błąd logiczny, w związku z tym nie mógłby być zastosowany w ramach zapisów ze specyfikacji.

Kontrolujący zauważył, że stosując się do literalnego brzmienia zapisów SWZ dotyczących sposobu obliczania punktów w odniesieniu do kryterium „T”, zamawiający, dokonując oceny złożonych ofert, powinien wykonać dwie czynności. „Po pierwsze, obliczyć liczbę punktów, właściwą w stosunku do liczby zaoferowanych pojazdów, po drugie pomnożyć uzyskaną liczbę punktów przez wagę kryterium tj. 40%. Zamawiający poprzestał natomiast na pierwszej czynności, powołując się na okoliczność, że obligował go do tego zapis o treści «maksymalna liczba punktów w kryterium równa jest określonej wadze kryterium w %», zaś opisany w SWZ wzór stanowił «matematyczny błąd logiczny» i dlatego nie mógł zostać zastosowany”.

Prezes UZP podkreślił, że treść SWZ zawiera zapisy, które są wzajemnie sprzeczne, a przez to niejasne i nieprecyzyjne. Z jednej bowiem strony zgodnie z ogólnym postanowieniem maksymalna liczba punktów w kryterium równa jest określonej wadze kryterium w procentach, z drugiej jednak postanowienia szczegółowe zawierają wzory wyraźnie przewidujące przemnożenie uzyskanej w ramach danego kryterium liczby punktów przez wagę danego kryterium. „Prezes UZP wskazał także, że ewentualne zastosowanie wzoru przewidzianego w [SWZ] skutkowałoby zmianą liczby punktów, uzyskanych przez oferty we wszystkich częściach zamówienia oraz zmianą wyniku postępowania o udzielenie zamówienia w zakresie [dwóch części] zamówienia”. Zdaniem Izby w tej sytuacji każdy wybór oferty najkorzystniejszej prowadziłby tak naprawdę do wyboru nieuprawnionego sposobu oceny ofert, który nie został dookreślony w SWZ. „Nieprecyzyjny opis sposobu oceny ofert na podstawie kryterium dotyczącego liczby środków transportu nie mógł być, w związku z art. 286 ust. 1 pzp, zakwalifikowany jako możliwy do poprawienia po upływie terminu składania ofert”. Wobec tego uzasadnione – zdaniem KIO – jest stwierdzenie, że nie można było wybrać oferty najkorzystniejszej, więc postępowanie było obarczone wadą zobowiązującą zamawiającego do jego unieważnienia na podstawie art. 255 pkt 6 pzp.

Postanowienia „ratunkowe” przy opisie kryteriów oceny ofert

Warto zwrócić uwagę na funkcjonujące w praktyce (co ważne, nie wynika to z przepisów pzp) trzy główne sposoby doprecyzowania przez zamawiającego opisu kryteriów oceny ofert, które mają za zadanie zmniejszyć ryzyko braku możliwości prawidłowej oceny ofert. Po pierwsze, możliwe jest zamieszczenie w SWZ postanowienia, z którego będzie wynikać, że w przypadku niepodania jakiejkolwiek wartości w ramach cechy lub oświadczenia podlegającego punktacji w danym kryterium zamawiający:

• przyjmie za zaoferowaną tę wartość, która odpowiada najniższej (najwyższej) z punktowanych wartości, i dokona w ten sposób poprawy oferty albo
• przyzna 0 pkt, albo
• uzna, że tego rodzaju wartość czy parametr nie zostały zaoferowane, a w konsekwencji odrzuci ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp.

Po drugie, za dopuszczalne uznaje się przewidzenie w SWZ, jaką wartość zamawiający przyjmie, gdy wykonawca zaoferuje wartość wykraczającą poza zakres przewidzianych do punktowania wartości. Przykładowo w razie podania przez wykonawcę wartości wyższej od wskazanej w SWZ zamawiający przyjmie dla punktacji, że zaoferował odpowiednio najwyższą wartość z przewidzianych w SWZ i możliwych do zaoferowania (w granicach zgodności z SWZ), a do umowy wpisze wartość z oferty.

Po trzecie, w niektórych przypadkach właściwe jest opisanie mechanizmu postępowania w razie podania wartości pośrednich, nieodpowiadających wprost podanym przez zamawiającego wartościom. Innymi słowy, chodzi o wskazanie, że zamawiający wybierze w takim przypadku wartość najbliższą zaoferowanej spośród tych, jakie w SWZ przewidziano w ramach przedziałów podlegających punktacji (np. zaokrąglając zaoferowaną wartość w dół do pełnych jednostek, do wartości przewidzianej w SWZ).

---

Autor