Spis treści:
- Względna nieważność umowy
- Artykuł 457 ust. 1 pkt 1 pzp – dwie linie orzecznicze
Rozbieżności w rozumieniu art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp mają daleko idące konsekwencje dla całego systemu zamówień publicznych.
Przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego obarczonego określonymi w ustawie Prawo zamówień publicznych (dalej: pzp) wadami może prowadzić do unieważnienia zawartej w wyniku takiego postępowania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Teza ta nie budzi chyba większych wątpliwości, jednak problemów związanych z interpretacją przepisów odnoszących się do różnych rodzajów nieważności umowy w sprawie zamówienia publicznego jest nadal bardzo dużo.
Względna nieważność umowy
Ustawodawca, określając w art. 457 ust. 1 pzp sytuacje, w których umowa w sprawie zamówienia publicznego podlega unieważnieniu, zdecydował się na wprowadzenie do przepisów pzp konstrukcji tzw. nieważności względnej (wzruszalności) umów zawartych z naruszeniem wymogów proceduralnych.
Konstrukcja ta zakłada, że zawarta umowa, mimo istnienia wad prawnych, jest ważna i pozostaje w obrocie prawnym aż do momentu jej unieważnienia. „Przewidziana w art. 146 ust. 1 prawa zamówień publicznych (pzp z 2004 r., obecnie art. 457 ust. 1 pzp – przyp. aut.) instytucja unieważnienia umowy w sprawie zamówienia publicznego opiera się na konstrukcji sankcji nieważności względnej (wzruszalności) w przypadkach opisanych w ustawie, co oznacza, że niweczący skutek wadliwej czynności prawnej następuje od momentu dokonania czynności (ex tunc), jednakże orzeczenie stwierdzające omawianą wadliwość czynności prawnej ma charakter konstytutywny. Nieważność względna umowy ustalana jest w drodze konstytutywnego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej lub sądu (unieważnialność). Do czasu wydania takiego orzeczenia czynność jest ważna i wywołuje wszystkie zamierzone przez strony skutki prawne” (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie, V Wydział Cywilny w wyroku z 29 października 2020 r., V ACa 687/18).
W ślad za tym przykładowo nie można w toku innego postępowania sądowego ustalać nieważności umowy zawartej w trybie zamówienia publicznego z powołaniem się na uchybienia, które uzasadniałyby wdrożenie postępowania na podstawie pzp (zob. wyrok SA w Łodzi z 13 maja 2011 r., I ACa 250/11). W praktyce strony sporu zaistniałego w związku z wykonywaniem umowy nie mogą więc powoływać się na to, że podlegałaby ona unieważnieniu w omawianym trybie, i z tego wywodzić określone skutki prawne.
Opisane tu rozwiązania mają ogromne i pozytywne znaczenie dla rynku zamówień publicznych. Do czasu unieważnienia „wadliwej” umowy może bowiem być ona przez strony w sposób zgodny z prawem realizowana, a o samo unieważnienie umowy mogą wystąpić wyłącznie podmioty, którym zostało przyznane przez przepisy takie uprawnienie. „Nieważność” umowy nie może więc ze względów opisanych w art. 457 ust. 1 pzp zostać stwierdzona niejako przy okazji innego sporu sądowego. Zwiększa to pewność obrotu i sprzyja realizacji zadań publicznych w niezakłócony, ciągły sposób.
Przepis art. 457 ust. 1 pzp określa przy tym zamknięty katalog sytuacji, w jakich umowa podlega unieważnieniu. Z uwagi na sankcyjny charakter tego przepisu nie może on podlegać wykładni rozszerzającej [1]. Nie jest także możliwe wystąpienie o unieważnienie zawartej umowy w sytuacjach zbliżonych czy tylko podobnych do tych opisanych w art. 457 ust. 1 pzp, co również sprzyja zwiększeniu pewności obrotu prawnego.
Spośród wszystkich wymienionych w art. 457 ust. 1 pzp przesłanek do unieważnienia umowy potencjalnie najszerszy zakres zastosowania może mieć ta wynikająca z przepisu art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp. Przepis ten jednocześnie budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co powoduje, że jego zastosowanie w praktyce jest utrudnione.
Artykuł 457 ust. 1 pkt 1 pzp – dwie linie orzecznicze
Wskazana przesłanka unieważnienia umowy jest obecnie niewątpliwie określona szerzej, niż miało to miejsce w poprzednio obowiązującej ustawie (pzp z 2004 r.). Obejmuje nie tylko przypadki udzielenia zamówienia przy zastosowaniu trybu negocjacji bez ogłoszenia lub zamówienia z wolnej ręki w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, ale także przypadki, w których do zawarcia umowy dochodzi bez zastosowania żadnego trybu przewidzianego ustawą, bowiem zamawiający uważał, że dane zamówienie jest wyłączone spod jej działania. Unieważnieniu podlega więc obecnie każda umowa, do której zawarcia powinno dojść w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Również wprowadzenie istotnych zmian w dokumentach zamówienia, tj. mających znaczenie dla sporządzenia wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo ofert bez zmiany ogłoszenia, jest sytuacją, która wprost wynika z brzmienia analizowanego przepisu.
Na gruncie tej regulacji pojawia się jednak zasadnicze pytanie: czy te sytuacje wyczerpują dyspozycję art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp, a co za tym idzie, czy inne naruszenia przepisów ustawy są objęte dyspozycją tego przepisu? W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO, Izba) w tej kwestii ukształtowały się dwa odmienne stanowiska.
W wyroku z 18 listopada 2021 r. (KIO 3204/21) Izba wskazała: „Zamawiający błędnie interpretuje przepis art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp. Zamawiający bowiem uważa, że przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki. Pierwsza to naruszenie przepisów ustawy, a druga to brak zamieszczenia ogłoszenia. (…) Z przepisu wynika (…) wprost, że unieważnienie umowy w sprawie zamówienia publicznego na jego podstawie dotyczy sytuacji udzielenia z naruszeniem ustawy zamówienia, tj. bez zamieszczenia lub publikacji ogłoszenia wszczynającego to postępowanie lub bez wymaganego ogłoszenia zmieniającego. Wbrew zatem stanowisku zamawiającego nie występują w nim dwie niezależne przesłanki, tj. jedna to udzielenie zamówienia z naruszeniem ustawy, a druga to brak zamieszczenia stosownego ogłoszenia o zamówieniu, lecz chodzi o jedną przesłankę”.
Podobny pogląd wyraził Sąd Zamówień Publicznych w wyroku z 28 marca 2025 r. (XXIII Zs 23/25), wskazując: „Zgodnie zaś z art. 457 ust. 1 pkt 1 ustawy pzp umowa podlega unieważnieniu, jeżeli (…). Są to zatem samodzielne okoliczności, które mogą potencjalnie stanowić podstawę unieważnienia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Nie ulega jednak wątpliwości, że wszystkie wyżej wymienione okoliczności związane są z zaniechaniem przez zamawiającego zasadniczego obowiązku, jakim jest obowiązek opublikowania ogłoszenia lub przekazania ogłoszenia do publikacji Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenia wszczynającego postępowanie”.
Nie można jednak pominąć stanowiska przeciwnego wyrażonego m.in. w wyroku Izby z dnia 21 marca 2023 r. (KIO 610/23), w którym czytamy:
„Trzeba przyjąć, że ustawodawca przewidział dwie podstawy unieważnienia, do których odwołuje się w art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp, tj.: «do zawarcia umowy z naruszeniem pzp oraz do zaniechania obowiązków ogłoszeniowych». (…) Opis przedmiotu zamówienia, który obarczony jest takimi brakami, które prowadzą do nieporównywalności ofert, stanowiłby przesłankę unieważnienia umowy na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp, ponieważ jest takim naruszeniem przepisów, które ma znaczenie dla sporządzenia ofert. W tej samej kategorii mieści się wadliwe kryterium oceny ofert, prowadzące do tego, że ofert nie da się porównać. (…) Przepis art. 457 ust. 1 pkt 1 p.z.p. sformułowany jest mało przejrzyście, ale trudno byłoby zaakceptować, dlaczego ustawodawca, jako prowadzącą do nieważności umowy, miałby przyjąć jedynie przesłankę związaną z ogłoszeniami, mającymi znaczenie dla sporządzenia ofert, a pominął inne naruszenia przepisów, które takie znaczenia również mają. Dlatego trzeba przyjąć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie przesłanki nieważności umowy zawartej z naruszeniem przepisów p.z.p., jednak nie każdym, tylko kwalifikowanym – takim, które miało znaczenie dla przygotowania ofert, a więc wpłynęło na wynik postępowania” [2].
Przyjęcie jednego z tych dwóch stanowisk ma daleko idące konsekwencję praktyczne. Pierwsze stanowisko istotnie ogranicza zakres sytuacji, w których potencjalnie mogłoby dojść do unieważnienia umowy, sprowadzając je tylko do tych przypadków, w których zamawiający nie sprostał obowiązkom informacyjnym. Oznaczałoby to, że wszystkie inne sytuacje, do jakich może dojść w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, wskazujące na naruszenie przez zamawiającego przepisów ustawy, a których skutkiem jest wybór oferty innej niż najkorzystniejsza czy naruszającej podstawowe zasady postępowania, nie podlega omawianej sankcji. Drugie stanowisko otwiera drogę do szerszego zastosowania sankcji nieważności względnej umowy, pozwalając na jej unieważnienie w sytuacji wystąpienia także innych uchybień w postępowaniu niż te związane z procesem publikacji ogłoszeń, a mających realny wpływ na przebieg i wynik postępowania.
Należy pamiętać, że przepis art. 457 ust. 1 pzp nie jest rozwiązaniem całkowicie samodzielnym, lecz skorelowanym z innymi rozwiązaniami wynikającymi z ustawy. W pierwszej kolejności należałoby zwrócić uwagę na art. 554 ust. 3 pkt 2 i 3 pzp, który poprzez odesłanie zawarte w art. 588 ust. 2 pzp stosuje się również w postępowaniu sądowym i dla którego to postępowania wskazane przepisy w praktyce mogą mieć dużo większe znaczenie. Przepis art. 554 ust. 3 pkt 3 pzp wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą jeżeli umowa została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie, Izba oraz odpowiednio Sąd mogą, uwzględniając odwołanie lub odpowiednio skargę, stwierdzić naruszenie przepisów ustawy. Natomiast przepis art. 554 ust. 3 pkt 2 pzp wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym i skargowym w razie uwzględnienia odwołania lub odpowiednio skargi, jeśli umowa została zawarta oraz zachodzi jedna z przesłanek, o których mowa w art. 457 ust. 1 pzp. O ile w przepisie art. 554 ust. 3 pkt 3 pzp ustawodawca wskazał wprost na „zawarcie umowy w okolicznościach dopuszczonych prawem”, o tyle takiego warunku nie ma w art. 554 ust. 3 pkt 2 pzp. Wydaje się więc, że Izba oraz Sąd Zamówień Publicznych mogą unieważnić umowę także w sytuacji, gdy została zawarta w warunkach dopuszczonych prawem, jeśli stwierdzi, że zachodzą podstawy do unieważnienia umowy wynikające z art. 457 ust. 1 pzp. Mając na uwadze, że zwłaszcza Sąd Zamówień Publicznych bardzo często wydaje rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy umowa jest już zawarta i to zawarta w okolicznościach dopuszczonych prawem, przyjęcie szerokiego rozumienia art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp dawałoby Sądowi możliwość unieważnienia zawartej umowy w każdej sytuacji, w której wykazane zostanie kwalifikowane naruszenie ustawy.
Po drugie warto wskazać także na przepis art. 255 pkt 6 pzp, zgodnie z którym zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. W tym przepisie ustawodawca nie wskazuje wprost na art. 457 ust. 1 pzp, jednak redakcja przepisu jednoznacznie nawiązuje do instytucji ukształtowanej tym przepisem, co potwierdza też orzecznictwo Izby [3].
Należy się zgodzić również z poglądem spotykanym w orzecznictwie Izby co do tego, że „art. 255 ust. 6 pzp nawiązuje do unieważnienia umowy o udzielenie zamówienia, natomiast w żaden sposób nie odsyła wyłącznie do art. 457 ust. 1 pzp. Z tego względu ww. przesłanki unieważnienia postępowania nie należy upatrywać wyłącznie w odniesieniu do art. 457 ust. 1 pzp. Należy jednak zwrócić uwagę, że pzp nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności umowy w drodze powództwa określonego w art. 189 kpc (o ile powód powołuje się na inne okoliczności niż określone w art. 457 ust. 1 oraz art. 458 pzp), jak również unieważnienia umowy w oparciu o art. 705 kc (art. 457 ust. 5 pzp). Poza przypadkami wzruszalności umowy, o których mowa wyżej, może zachodzić również przypadek bezwzględnej nieważności umowy na podstawie art. 58 § 1, § 2 kc” [4]. Pogląd ten nie rozwiązuje jednak zasadniczego problemu, z jakim mamy do czynienia w analizowanej kwestii. Zakres zastosowania art. 58 kc oraz art. 705 kc jest ograniczony, a co za tym idzie, potencjalnie najszerszy zakres zastosowania miałby art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp, jeśliby przyjąć drugą z omówionych powyżej koncepcji jego rozumienia. Przy takim rozumieniu art. 457 ust. 1 pkt 1 pzp możliwe byłoby unieważnienie każdego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego obarczonego kwalifikowaną, w rozumieniu wskazanym powyżej, wadliwością, co wydaje się rozsądne w kontekście celu, jakiemu służy analizowana instytucja unieważnienia.
Jak zasygnalizowano powyżej, względna nieważność nie jest jedyną znaną w obrocie prawnym sankcją zawarcia umowy z naruszeniem prawa. Inne możliwości omówimy w kolejnej części artykułu.
Przypisy:
- Tak np. wyrok KIO z 17 kwietnia 2023 r., KIO 882/23.
- Por. wyroki KIO z 27 kwietnia 2021 r., KIO 913/21; z 11 czerwca 2021 r., KIO 1343/21; z 2 sierpnia 2021 r., KIO 1905/21.
- Np. wyrok KIO z 12 kwietnia 2023 r., KIO 878/23.
- Wyrok KIO z 17 czerwca 2024 r., KIO 1808/24.
Autor
Katarzyna Skiba-Kuraszkiewicz
radca prawny, partner w Square Advisory, członek zarządu OSKZP
